近日，经济学家、资深土地学者刘守英对财新记者详细解读了中共十八届三中全会《决定》关于土地制度改革的相关论述，并提出了自己的判断和政策建议。财新记者整理如下，供读者参考。
刘守英，现任国务院发展研究中心农村经济研究部副部长，研究员。他早年毕业于复旦大学经济系，后长期致力于农村问题与新制度经济学研究，长期从事土地问题的调查和研究。2011年8月，他曾作为主讲人之一，为中央政治局第31次集体学习讲述土地管理制度问题。
全面承认农民对土地的财产权
“目前，我们在土地上面临的最大问题就是政府主导土地资源的配置。这种局面亟待改变。此次三中全会《决定》明确了土地资源必须由市场配置的原则，这将提高土地资源利用效率，赋予农民对土地的财产权。”
刘守英认为，土地在中国的全局改革中占据重要位置。这次《决定》的主线就是让市场在资源配置中起决定性作用，同时政府要发挥正确的作用。这条主线能否落实，关键就在于能否在土地问题上处理好政府和市场的关系。
他指出，政府主导土地资源配置的这一套制度，在中国上一轮发展中，起了很重要的作用。亦即通过政府配置来压低土地价格，从而保证中国快速工业化，成为世界工厂。同时，通过土地资本化，积累资金，对快速城市化也起到了很大作用。
但是，刘守英指出，这一模式已经不可持续。首先，政府主导的资源配置，导致土地利用效率低下，还造成土地资源的市场配置份额过小，结果整个土地市场扭曲，房地产市场扭曲，加剧了整个经济结构的扭曲。
在他看来，三中全会《决定》要求实现生产要素城乡之间合理流动和平等交换，关键在于土地。中国目前的土地制度致使城市化的过程就是农民失去土地的过程。这套制度如果不改革，城乡一体化的最终结果只能是城市吃掉农村，导致城市发达，农村凋敝。
刘守英认为，土地配置由政府主导转向市场主导，有利于土地利用效率的提高，有利于用地结构的调整，有利于发展方式的转变。同时，政府也要正确发挥作用。未来，国土空间的规划、土地产权和地籍的管理、土地利益的公平分配、用途管制等都是政府该做的事。
在他看来，在土地领域，厘清市场和政府的关系，能使土地市场的发育更加完善、更加健康，经济发展更加可持续。而生态文明建设、耕地保护、粮食保障等，这些都要依托于政府对土地的正确管理。
下一步应该怎么改？刘守英认为，“要承认农民对土地的财产权。如果不承认土地的财产权，土地作为一种要素流动就缺乏权利保障，农民也不可能获取金融资源。”而检验三中全会后土地制度改革是否成功，要看“赋予农民更多财产权利”承诺能否兑现。
《决定》明确，要稳定农村土地承包关系并保持长久不变。对此，刘守英指出，这其实是对中共十七届三中全会既有提法的重申，而下一步关键是要明确“长久不变”的制度安排和实现形式。同时，要发展适度规模经营，但不能动摇农民土地财产权和否定家庭经营。
此外，《决定》还提出，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。
对此，刘守英指出，关于工商资本下乡，原来的政策是“不提倡”，这次则有变化，改为“鼓励和引导”。但是，《决定》对工商资本下乡的去处做了限定：一是从事适合企业化经营的项目，二是搞现代种养业。而一旦进入农业，怎样找到用武之地，尚待探索。
如何“赋予农民更多财产权利”
十八届三中全会提出，赋予农民更多财产权利，并在《决定》中做了制度安排。对这个问题，刘守英认为，应该从五个方面理解。
第一，《决定》提出，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。
现有法律已明确，农民对承包地拥有占有、使用、收益、流转权，此次《决定》扩大了承包经营权的权能，新增了抵押、担保功能。今后，农民可利用承包经营权获得金融支持。而“允许农民以承包经营权入股，来发展农业产业化经营”，意味着农户与农户、农户与其它主体之间可通过土地股份化，实现联合，推进农业产业化。
第二，《决定》提出，保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。
这是针对集体所有制改革、集体资产制度改革而言的。刘守英认为，今后，农村集体资产改革的方向是实行农民股份合作制。同时，《决定》还明确和扩大了农民集体资产股份的权能，即“占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”，这就在制度上以股份化约束集体组织干部的权力，保障集体成员的权利。
同时，《决定》还赋予农民对集体资产的退出权和继承权，这为集体资产组合、经营、推进集体资产成员权的物权化提供了制度基础；而新增“抵押、担保权”，则为集体资产从事现代企业经营提供了金融基础。
第三，《决定》提出，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。
刘守英认为，这是十八届三中全会《决定》在土地问题上的重大突破。保障农户宅基地用益物权，此前已经说过，关键是能否在《物权法》宅基地占有、使用权基础上，增加收益权。下一步改革的关键是能否改变目前以成员资格无偿分配的制度，使宅基地真正成为商品。
他指出，推进农民住房财产权抵押、担保、转让，是探索增加农民财产性收入的重要突破，是宅基地制度改革的重大一步。但是，由于宅基地制度的复杂性和特殊性，《决定》加了“选择若干试点”和“慎重稳妥”的限定语。
第四，《决定》提出，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。
刘守英指出，过去，大多数农民并没有得到集体财产价值上涨的好处，主要原因是集体资产被少数村干部私自、不规范地处置和交易。建立农村产权流转交易市场后，农村承包地、宅基地、林地、集体资产等，就可以在交易市场上公开、公正的交易。
这样做的目的是让农村的集体资产有一个合法实现财产价值的渠道，保证农村产权的财产价值不被少数人吞掉，让集体资产在阳光下交易，让集体组织成员公平分享。这对于农村资产市场化和农村治理方式改革，将带来革命性的变化。
第五，《决定》提出，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。
刘守英认为，这对增加农民财产权益非常重要。目前，土地增值收益中，首先被政府吃一道、然后用地者占有了一部分，结果农民作为所有者，反而所得甚少低。《决定》提出，“兼顾国家、集体和个人的利益”，核心是要改变这三者之间分配不合理的格局。
刘守英认为，土地增值收益的分配，核心是公平。既不能像有些人说的全部给农民，也不能像现在这样全部由政府和用地者获得。之所以要“提高个人收益”，是因为现有格局中，失地农民所得比例太低。至于城郊与偏远地区农民如何分享增值收益，应主要靠税收调节。
“城乡同地同权”的突破与限制
三中全会《决定》明确，“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。对此，刘守英认为，此次三中全会首次将“同地同权”写进执政党的最高文件，意义重大，影响深远。
刘守英指出，中国土地制度的最大弊端是集体土地与国有土地同地不同权。尽管据《决定》所言，与国有土地同权的只是“集体经营性建设用地”，但这一规定为推动未来集体土地与国有土地同权迈出了革命性一步。
据他分析，我国法律规定的集体建设用地有三类：乡村企业用地、集体公共设施和公益事业建设用地、农民宅基地。显然，第一类肯定属于“集体经营性建设用地”；第二类显然不属于 “集体经营性建设用地”；第三类是宅基地，如严格依照现行《土地管理法》和《物权法》，也不属于《决定》所指的“集体经营性建设用地”。
刘守英认为，《决定》关于集体经营性建设用地入市的表述，包含三层意思。第一，集体经营性建设用地可以和国有建设用地一样出让、租赁、入股。第二，集体经营性建设用地与国有建设用地在同一个平台上合法入市交易。第三，集体经营性建设用地与国有建设用地按照市场规则形成的价格享有同等权利。
但是，也应该看到集体经营性建设用地进入市场的限制。那就是，“必须符合规划和用途管制。农民集体只有在符合规划和用途管制前提下，才能利用集体经营性建设用地从事非农经济活动。”刘守英指出。
他分析说，《决定》在集体土地入市上是有严格限定的。第一个限定，只是在集体经营性建设用地上开了一个口子；第二个限定是，即便是集体经营性用地，也不是想入市就入市，还必须要服从规划和用途管制。
刘守英分析说，在执行《决定》的过程中，这一改革会将遇到很大挑战。主要原因是，现在集体建设用地已有大量入市，都大大超过了现行法律对集体经营性用地的界定。建议可考虑从存量集体建设用地入手，按照分类推进的办法，形成制度和实施规则，稳步推进。
他介绍说，目前进入市场的集体建设用地主要包括四类：一是以农民自办企业名义办的手续，但村集体实际上私下租出去给他人非农使用；二是现在珠三角、长三角、环渤海等沿海地区，已有大量的集体建设用地在从事工业和产业建设。这些地事实上已经进入市场了，其中有集体经营性用地，也有宅基地；三是城乡结合部地区，已经进入城区的、存量的、在做经营的集体建设用地，既有集体经营性用地，也有集体公益性用地，也有宅基地；四是，按《土地管理法》规定，在符合规划和用途管制的情况下，农民自用集体土地办企业和市场的部分土地。这些已经入市的集体建设用地，如何处理，依然是个挑战。
那么，征地制度改革会怎么改？《决定》提出，要“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”刘守英指出，其中“前两句是老话，过去早就说过，一是缩小征地范围，二是规范征地程序。下一步关键是如何落实。”
比如，关于缩小征地范围，其难度是公益性用途难以界定，导致公益性用地目录出不来，因此征地改革长期停滞。对此，刘守英建议，与其议而不决，不能跟其他改革列负面清单一样，制定征地的否定性目录，即只要是盈利性的用途，就不得征地。
他同时建议，对具有竞争性、取得经营收入、改革条件成熟的基础设施、市政设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，可先实行有偿使用。到“十二五”末，除了军事、保障性住房、涉及国有安全和社会公共秩序的特殊用地，其他各类建设用地应全部实行有偿使用。
再来看“规范征地程序”。刘守英认为，现在的问题是，凡农地转为非农用途，必须要经过征地，加上法定的征地补偿不合理，双方根本就无法坐下来谈。他建议，在征地范围及保障机制建立后，可在征地程序中加一道事前程序，让用地方和农民集体先行协商；如谈不成，再启动征地程序。
刘守英认为，《决定》提出“建立合理、规范、多元的保障机制”。这是此前没有提过的，是全新的提法。这应该是未来征地制度改革的核心，应在政策和法律上尽快明确其内涵，而其实质是保障被征地农民部分土地发展权。
在他看来，所谓“合理”是就补偿价格而言，就是在坚持用途管制原则下，以区位条件实行市场化补偿；所谓“规范”，是就征地行为而言，有了明确的征地范围、补偿价格和程序后，必须实行征地的，那就得按法律来，不能像现在很多征地采取“人民内部矛盾，用人民币解决”，把一些地段和区域的征地补偿抬得很高，让老实人吃亏；所谓“多元”，是指按多元化方式安置，不能仅仅用货币安置，搞“一脚踢”，而要确保失地农民的长久生计。
自然资源统一管理的悬念
此次《决定》还提出，要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，健全国家自然资源资产管理体制等，要求统一行使自然资源所有者权利，同时强化对自然资源的监管，所有者责任和监管者责任要分离。
刘守英认为，从《决定》可以看出，未来我国土地管理会从原来的耕地管理转向对整个自然资源的管理。原有的土地管理制度是以粮食安全、耕地保护为主来设计的，基本上是围绕耕地展开的。这一次改革则把土地资源管理延伸扩展到自然资源的管理。从土地管理转向自然资源管理后，现行国土管理体制将面临新的变革和调整。
首先，《决定》提出，要对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。这将为自然资源资产产权管理打下基础，是非常重要的一件事。
其次，《决定》明确建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。这就意味着，未来我国要通过用途管制真正实现从简单的农地转非农用地的管制，转向功能管制和空间管制。
此外，《决定》提到，健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。也就是说，未来整个中国的自然资源管理应该是一个大的资源管理体制。未来整个自然资源的监管也是一个统一的体系，包括整个自然资源的分配、调查、空间规划、产权管理等。
刘守英指出，《决定》提出的土地制度改革，将贯穿中国下一个战略机遇期，将为中国实现农村社会向城市社会转型，实现全面小康，实现国家治理体系和能力的现代化提供制度空间。现在基本制度框架已经有了，具体的制度安排也确定了，关键是如何落实。
他认为，《决定》对土改的部署，可以分步骤去落实。一是，要在顶层设计的基础上，针对现已提出的这套制度框架下的每一项改革的具体内容，明确改革的具体内涵、实施的机制和实施的办法。这需要中央作出规定。
二是，要加强部门的协调，使部门成为推动改革的力量。现在的改革都会触及现有管理体制，甚至触动部门现有的利益。各部门如何成为改革的推动者，而不是改革的阻力，这是中国面临的非常大的挑战。
三是，要赢得地方的支持。要形成改革的共识，找到改革共同的利益点，转变地方政府行为。
四是，要找到改革的突破口。改革的突破口在于存量，也即要通过存量的改革增加增量，释放制度红利。比如，从存量的集体建设用地进入市场入手，来形成新的制度安排，再来推进征地改革，最终真正实现集体土地的同地同价同权。
此外，制度的完善和试点要同步推进。在试点中已经成型的、已经比较成熟的、达成共识的制度，应加快立法，上升到国家层面来推进。对于共识不高、争议比较大的，并且利益博弈比较大的这些改革，要加大试点，完善制度。▉