顾昕：产业政策大回归？

顾昕

上世纪九十年代，国际发展政策学界的主流是新自由主义：让市场发挥更大的作用，而政府没有必要也不大可能替市场进行决策。但有意思的是，在二十一世纪到来之后，产业政策在国际发展政策学界竟然又回归了。首要的推动者，非斯蒂格利茨莫属。其实，2001年，就在由他和世界银行发展经济学研究部主管尤素福共同主编的《东亚奇迹的反思》一书中，斯蒂格利茨就在自己撰写的总结性一章中，对全书其他章节中批评产业政策的研究结论加以质疑。

实际上，早在1989年，这位已经名满天下十多年的经济学少侠撰写了一篇题为“国家在经济中的角色”长文。英国著名学术出版商布莱克威尔公司，将此文以及七位国际学者（包括道格拉斯·诺思）的评论和一位记者的采访录汇编成集出版。（此书在1998年译成中文，书名改为《政府为什么干预经济》，副题为“政府在市场经济中的角色”。）基于其早年在信息经济学上开拓性研究成果，斯蒂格利茨论证说，市场失灵的深度和广度远远超越了新古典模型的认识，在弥补和矫正市场失灵方面，让政府发挥适当合理的角色是理所应当的；关键在于，政府的角色既不应强行推进国有化，也不是盲目推进私有化，而是担当组织协调者。之后，斯蒂格利茨在多篇演讲和论文中重申并深化了这一主张，但他极少正面论述产业政策的经济学基础，而只是将产业政策视为更加广泛的发展政策或发展战略的一个分支。

2000年，刚刚卸任世界银行首席经济学家的斯蒂格利茨在巴西社会与经济发展银行50周年纪念年会上发表题为“在一个全球化世界中的发展政策”的演讲。在演讲中，他花了很长时间借调侃“芯片与薯片”之争讲述了产业政策在经济学理论中的依据，即只要以信息不充分和信息不对称替换新古典模型中完备信息的假设，那么“看不见的手”就不存在了，市场失灵比比皆是，而弥补或矫正市场失灵的需要也就应运而生了。原则上，政府可以扮演这个角色，也有可能把这个角色演好。这个原理应用到产业发展之上，最为关键的环节在知识的创新、扩散和发展。一方面，新兴产业的发展以及已有产业的升级都同创新有关，而新知识具有公共物品的特征，创新过程本身也充斥着市场失灵，这就为产业政策的必要性提供了理论基础；另一方面，产业政策在施政方式方面也有必要进行创新，最为关键的是如何辨识产业发展中的市场失灵，并找到适当的方法来弥补并矫正市场失灵。

2001年，斯蒂格利茨获得诺贝尔经济学奖之后，他的思想在更大范围内得到传播。由于写作并出版了一系列振聋发聩并风靡全球的畅销书，纵论美国金融危机、新自由主义、全球化、不平等、第三世界发展战略和现行资本主义制度的困境，斯蒂格利茨没有足够的精力来深化有关产业政策的分析。但是，他的学生和追随者们并没有放缓探索的努力。2009年，斯蒂格利茨与两位学者合编了一部论文集，题为《产业政策与发展：能力积累的政治经济学》，由牛津大学出版社出版。

韩裔学者为政府干预正名

说到斯蒂格利茨的追随者，不能不提及剑桥大学的韩国籍学者张夏准。这位曾经获得过国际演化经济学学会纲纳·缪达尔奖的经济学教授，可以说是政府积极干预主义最高调的支持者，也是新自由主义最犀利的批判者。张在1994年出版了他的博士论文，题为《产业政策的政治经济学》，提出了所谓“国家干预的新制度主义理论”，并在此基础上对产业政策在促进协调和推进变迁方面的作用，进行了详尽的讨论；同时，此书还分析产业政策在诱发寻租和抑制企业家精神方面可能的反作用，并给出了国家如何通过适当的制度建设以抑制政府失灵的建议。不仅如此，本书还通过对韩国案例的分析，来验证其理论的适用性。

现在来看，这篇博士论文是一部高水平的学术作品，是对产业政策辩论的成果所进行的一次总结。然而，这部作品在国际学术界没有引起多大的关注，在斯蒂格利茨的多篇相关论题的演讲和论文中，也未见引用这部作品。令人感到诧异的是，张夏准这部看起来其实并不青涩的作品仅仅引证了斯蒂格利茨的教科书《公共经济学》以及另一篇字典词条，但却将其理论基础建立在诺思的新制度经济学之上，尽管其论证和论点与诺思大相径庭。

后来，张夏准发表了大量论文，出版了一系列论著，参与了许多国际组织有关东亚危机与全球发展问题的课题研究，成为政府积极干预主义以及发展型国家的知名理论家。从此，张夏准与斯蒂格利茨也惺惺相惜起来。张称斯是其“朋友和导师”，斯也开始引用张后来的论文并为其著作写序。2002年和2007年，张出版了《踢开梯子：发展战略的历史透视》和《伪善人：自由贸易迷思和资本主义秘史》，立即成为国际畅销书。在这两本书中，张以丰富的史料和富有感染力的笔调，诉说了发达国家如何通过政府干预和保护主义谋得发展，之后有如何在攀上楼梯后踢开梯子，将自由贸易和自由市场制度强加给发展中国家，以图永远保住其居高临下的优越位置。这两本书都被翻译成中文，中译本分别题为《富国陷阱》和《富国的伪善》。

“挑选冠军”并不靠谱

说到产业政策，还不能不提及一下克鲁格曼。诺贝尔经济学奖获得者当中，在国际公共政策和大众媒体上最为活跃的，当属斯蒂格利茨和克鲁格曼。有趣的是，两个人在中国的命运有所不同。斯对中国客客气气，而且基于其反对新自由主义的立场，总是对中国以政府主导的种种“非正统”做法赞赏有加，因此容易得到国人的青睐。克也持反对新自由主义的立场，但他总是站在美国的立场，对中国的所作所为常常是冷言冷语，因此在国人当中不招待见。中国政府主导派很少将克当做旗手，但奇怪的是他们对斯的支持性研究成果竟然也视而不见。

其实，正如张夏准所说，克鲁格曼所发展的战略性贸易政策理论受到了产业政策辩论的影响，同时也影响了产业政策的理论发展。克鲁格曼等人发现，由于规模经济等因素造成进入壁垒很高，某些产业很容易在国际市场上形成寡头垄断的格局，最典型的就是飞机制造业中的波音和空客；在这样的情况下，某国对本国企业采取保护性或扶持性的贸易和产业政策（有趣的是，贸易和产业政策的英文简写为TIPs，谐音意为“小贴士”），就有可能加强其在国际市场上的竞争地位。

克鲁格曼等人的这些发现，即“战略性贸易政策”，貌似为贸易保护主义找到了理论基础，但他本人以及其他经济学大师（尤其是格罗斯曼）通过进一步的研究发现，制定并实施适当的战略性贸易政策还有很多困难。首先，政府如何能识别战略性行业？人们常常会把高利润率和高附加值的行业视为战略性产业，每个地方的政府（尤其是中国地方政府）都愿意向这些行业砸钱，但殊不知高利润率和高附加值与高政府投入或许没有关系呢？其次，政府如何能成功地实施战略性的政策？一般的做法就是优惠政策，也就是将有限的资源（人、财、物、地等）向目标产业倾斜，但具体落实起来会不会宠坏了某些业者也未可知？第三，战略性产业是有风险的，肯定有不少利益集团会找到不少借口，宣称自己应该得到政府的扶持，而这样的扶持实际上不利于整个国家。“小贴士”有时是有用的，但并不是灵丹妙药，更不是高瞻远瞩的大战略。

无论如何，产业政策的必要性已经不是大问题，关键在于如何施政才能让产业政策顺应市场，而不是扭曲市场。正如知名的国际经济学家丹尼·罗德里克一篇论文的题目所说，“产业政策：不要问为什么？而要问如何做？”斯蒂格利茨和罗德里克的研究给我们的启示是：“挑选冠军”并不靠谱，产业政策研究的重心应该放在政府如何甄别市场失灵，政府如何与市场主体合作发现新的制度和组织以矫正市场失灵，以及政府与社会如何建设适当的制度以遏制政府取代并摧毁市场机制的不当行止。产业政策究竟是如奥尔森所期待的“市场强化型”，还是青木昌彦所陈述的“市场增进型”，这同如何挑选冠军并不是一回事，但究竟是哪一码事，还有待于经济学的后生们仔细深究。